Borgerrådgiverens beretning 2021

Forord

En gang om året laver borgerrådgiveren en beretning til byrådet. Beretningen skal sikre, at forslag til forbedringer og øvrige anbefalinger bliver lagt frem for byrådet.
Denne beretning dækker perioden fra 1. januar til 31. december 2021. Beretningen dækker dermed mit første hele kalenderår som Borgerrådgiver. Det gør det både nemmere – men også mere forpligtende, at skrive dette års beretning.

Der har i 2021 været 294 registrerede aktiviteter i borgerrådgiverfunktionen, hvilket er en stigning på 93 i forhold til 2020. 2020 var året med den første nedlukning og året med flere måneder uden en borgerrådgiver, hvorfor dette år er et dårligt sammenligningsgrundlag. Aktiviteterne ser umiddelbart ud til at være færre end i 2019. Dette skyldes formentlig blot forskellige måder at registrere antallet af henvendelser og mødeaktivitet på i forhold til tidligere år.

Her er det væsentligt, om man har registeret en henvendelse som blot én henvendelse, eller om man i nogle tilfælde registrerer en henvendelse som flere henvendelser, hvis henvendelsen vedrører flere emner og flere afdelinger og/eller forvaltninger. Jeg har primært registeret en henvendelse som én henvendelse.

Karina Korsbæk Jensen
Borgerrådgiver

Indledning

Aalborg Kommunes borgerrådgiverfunktion er ikke ny, idet den har eksisteret siden 2015. Borgerrådgiverfunktionen har det seneste år fået meget opmærksomhed landspolitisk bl.a. med en bevilling på finansloven. Med den øgede opmærksomhed på funktionen fra eventuelle nye læsere samt et nyvalgt Byråd følger en kort præsentation af funktionen:

Borgerrådgiverfunktionen har til formål at styrke dialogen mellem borgerne og brugere og Aalborg Kommune og skal samtidig bidrage til sikring af borgernes retssikkerhed. Borgerrådgiveren skal samtidig medvirke til, at klager over kommunen bruges konstruktivt til forbedringer af kommunens sagsbehandling og borgerbetjening. Funktionen er oprettet efter kommunestyrelseslovens § 65 med ansættelse af Byrådet. Funktionen er uvildig og uafhængig af kommunens samlede administration.

Det der i høj grad gør borgerrådgiverfunktionen til noget særligt, sammenlignet med andre klageinstanser, for eksempel Ombudsmanden, er den personlige kontakt og korte sagsbehandlingstid. Det er min opfattelse, at det gør rigtig meget for borgere i pressede situationer, at det er muligt at tale med et rigtigt menneske. Dertil kommer en borgerrådgivers nære samarbejdsrelation og direkte adgang til kommunens administration. Det gør, at borgernes udfordringer kan søges løst i nær tilknytning til deres opståen.

Endelig kan en borgerrådgiver deltage i dialogmøder med forvaltningen, som med sin uvildighed har stor tryghedsskabende værdi for borgerne.

Perioden i tal

Metodiske overvejelser

Nedenfor præsenteres henvendelserne i beretningsperioden i tal. En del af formålet med borgerrådgiverfunktionen er at medvirke til, at klager bruges konstruktivt til forbedringer af kommunens sagsbehandling. Når man læser tallene i dét lys, er det væsentligt at være opmærksom på, hvad det er for en type data, der reelt er tale om. Det er for det første væsentligt at være opmærksom på, at henvendelserne til borgerrådgiveren ikke udgør en repræsentativ stikprøve-undersøgelse af kvaliteten i kommunens sagsbehandling.

Man kan derfor ikke, med udgangspunkt i tallene, sige noget generelt om, hvordan sagsbehandlingen er i Aalborg Kommune. Antallet og typen af henvendelser er endvidere betinget af flere udefrakommende faktorer, som ikke nødvendigvis har en direkte sammenhæng med kommunens sagsbehandling på det pågældende område. Disse faktorer kan for eksempel være kendskabet til borgerrådgiverfunktionen, borgernes ressourcer og netværk samt fortællinger på de sociale medier og i foreninger. 

Som det fremgår af tallene, og som det altid har været, er Familie- og beskæftigelsesforvaltningen den forvaltning, med langt de fleste henvendelser. Dette er forventeligt henset til den type af sager, som forvaltningen behandler. Det er således min opfattelse, at områder med særlig høj grad af borgerkontakt og myndighedsopgaver (indenfor forsørgelse, beskæftigelse, handicap og familieforhold) forventeligt vil have flere henvendelser til borgerrådgiveren end områder med mindre grad af borgerkontakt og myndighedsopgaver. 

Det er derfor også min opfattelse, at det forholdsvis høje antal henvendelser til Familie- og beskæftigelsesforvaltningen ikke kan tolkes som et udtryk for, at det går værre (eller bedre) end i de øvrige forvaltninger.

Jeg har registreret den primære årsag til borgernes henvendelser med det formål at kunne give et billede af, hvad det er, der giver anledning til borgernes henvendelser til mig, og samtidig bruge denne information til at skabe læring og forbedringer i kommunens sagsbehandling. Som det fremgår af figuren, så er rigtig mange henvendelser registreret under
”generel vejledning” og ”andet.” Det viser, at kategorierne ikke har været tilstrækkelige. Jeg vil fremadrettet forsøge at lave kategorierne mere retvisende i forhold til borgernes henvendelser, sådan at informationen forhåbentligt (på sigt) kan bruges til noget.

Statistik, aktivitet pr. år

Figuren aktivitet pr. år har i de tidligere beretninger heddet ”henvendelser pr. år.” Dette har dog været misvisende, idet tallene har dækket alt aktivitet, herunder henvendelser, møder med videre.

Henvendelser fordelt på forvaltning 

Henvisninger pr. afdeling i Familie- og beskæftigelsesforvaltningen 2021

Årsager til henvendelser

Siden sidst

Synlighed

Det er min opfattelse, at antallet af henvendelser til borgerrådgiveren i Aalborg Kommune er lavere end det, som man ville kunne forvente af en kommune af Aalborgs størrelse.

Det skyldes, at antallet af henvendelser ikke ligger væsentligt højere end i andre kommuner, der, målt på antallet af indbyggere, er væsentligt mindre.

Dertil kommer, at jeg ofte oplever – både i min egen omgangskreds, men også blandt kommunens ansatte, at folk ikke kender til borgerrådgiverfunktionen. Optimalt set bør alle kommunens borgere kende til funktionen. En borgerrådgiverfunktion har stor retssikkerhedsmæssig værdi, hvorfor den bør være synligt tilgængelig for alle. Jeg har derfor, i samarbejde med Jobcentret, haft en kommunikationsuddannet dimittend i et virksomhedsrettet praktikforløb med henblik på at hjælpe med at øge funktionens synlighed.

Det er generelt min forventning, at antallet af henvendelser vil stige i takt med, at kendskabet til funktionen bliver mere udbredt.

Opnormering af funktionen

I forbindelse med Finansloven for 2021 er der oprettet en pulje til borgerrådgivning. Puljen har til formål at give flere kommuner mulighed for at ansætte borgerrådgivere. Med puljen har det ligeledes været muligt for kommuner, som allerede har en borgerrådgiver, at ansøge om midler til en
opnormering af borgerrådgiverfunktionen. Som landets andenstørste kommune med en borgerrådgiverfunktion, har det været oplagt for Aalborg Kommune at søge disse midler til en opnormering af funktionen, hvor vi i august måned 2021 fremsendte en ansøgning til Bolig- og Planstyrelsen.

I oktober måned 2021 fik vi svar på vores ansøgning, hvori der blev givet tilsagn om økonomiske midler til ansættelse af en medarbejder frem til 2024. Det er glædeligt for funktionen, som i endnu højere grad kan bidrage til bedre borgerbetjening og faglig sparring. Der er været en ansættelsesproces i december/januar måned, og per 1. marts 2022 starter Anja Kristensen i borgerrådgiverfunktionen. Anja er uddannet socialrådgiver
og har mange års erfaring som socialrådgiver i Aalborg Kommune, senest som faglig koordinator. Jeg glæder mig til at byde Anja velkommen.

Feedback

Som et nyt tiltag orienterede jeg i sommeren 2021 forvaltningerne om, at jeg fremadrettet vil give skriftlige tilbagemeldinger/ feedback til afdelingerne i alle de sager, som giver anledning til det. Formålet med dette er at sikre, at borgernes henvendelser bliver brugt konstruktivt til forbedringer af sagsbehandlingen således at afdelingerne får mulighed for
løbende at arbejde med anbefalinger og forslag til forbedringer.

Derudover er det også hensigten, at feedbacken indeholder de elementer, som afdelingen har gjort godt. Dette med henblik på, at opfordre til at gøre mere af det, som fungerer godt i sagsbehandlingen og i kontakten til borgeren.

Jeg har konstateret, at det er forholdsvis ressourcekrævende at udarbejde de skriftlige tilbagemeldinger. Det betyder, at jeg desværre ikke har givet skriftlige tilbagemeldinger i alle de sager, som kunne give anledning til det. Det er min forventning, at dette kan prioriteres i forbindelse med opnormeringen af borgerrådgiverfunktionen.

Anbefalinger

Nedenfor er beskrevet nogle anbefalinger, som udspringer af mit arbejde med de henvendelser, som jeg har modtaget i årets løb. Anbefalingerne i dette års beretning er valgt med det formål at ramme så bredt som muligt. Jeg har valgt at sætte fokus på kvaliteten i kommunens afgørelser, hvor jeg ligeledes præsenterer refleksioner vedrørende det at støtte borgerne i at klage.

Kvaliteten i kommunens afgørelser

Det sker ofte, at jeg i behandlingen af borgernes henvendelser bliver bekendt med afgørelser, som borgeren har modtaget fra kommunen. Det gør jeg blandt andet i de sager, hvor borgeren ønsker hjælp til at forstå eller klage over en afgørelse. Jeg har derfor læst forholdsvis mange afgørelser på tværs af både forvaltninger og afdelinger i kommunen. Det er på den baggrund min opfattelse, at kommunens afgørelser generelt kunne bruge et kvalitetsløft.

Indledningsvist skal det bemærkes, at det ligger udenfor en borgerrådgivers kompetence at tage stilling til resultatet af kommunens afgørelser, herunder hvorvidt en afgørelse er materielt rigtig eller forkert. En Borgerrådgiver kan derimod godt forholde sig til det processuelle i forbindelse med kommunens afgørelser, herunder de forvaltningsretlige regler omkring for eksempel partshøring, begrundelse, klagevejledning mv. De processuelle regler, særligt reglerne om kravene til en begrundelse, kan have betydning for en afgørelses resultat. Der er i øvrigt tale om garantiforskrifter, som, hvis ikke de overholdes, kan medføre, at en afgørelse er ugyldig.

Helt konkret er nogle af de forhold, som jeg ser i afgørelserne, at:

• Der henvises mangelfuldt til de retsregler i henhold til hvilke afgørelsen er truffet
• Der sondres ikke korrekt mellem hvornår noget er en faglig vurdering, og hvornår noget er faktuelle oplysninger
• Det fremgår ikke i tilstrækkelig grad hvilke hovedhensyn der har været bestemmende for en eventuel skønsudøvelse og hvilke faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Mangelfuld henvisning til retsregler

Når der i en afgørelse henvises til flere love og paragraffer, end afgørelsen rent faktisk er truffet efter, henvises der ikke klart til retsreglerne. Det skal være sådan, at borgeren uden videre kan finde frem til reglerne. Hvis dette ikke er muligt for borgeren, kan det få den konsekvens, at borgeren ikke i tilstrækkelig grad har mulighed for at tage stilling til, om der skal klages over afgørelsen, og i givet fald med hvilken argumentation.*

Henvisningen til retsreglerne skal desuden være præcis. Det betyder bl.a., at der skal henvises til de anvendte bestemmelser: paragraf, stykke, nummer osv.

Case:

En borger henvendte sig til mig, da denne ønskede at klage over en afgørelse. Borgeren havde dog brug for hjælp til at forstå afgørelsen, idet den lov og den paragraf, der var henvist til, ikke umiddelbart passede på afgørelsens begrundelse og resultat. Det viste sig, at der var blevet henvist til en forkert paragraf. Afdelingen beklagede dette og ville give borgeren en ny afgørelse. Da den nye afgørelse kom, blev der i afgørelsen henvist til to forskellige love, en bekendtgørelse samt seks forskellige paragraffer. Borgeren henvendte sig på ny til mig, da vedkommende igen havde behov for at vide, hvilken én af paragrafferne, der måtte være den rigtige. Det var der kun én af dem, der var.

Der kan selvfølgelig være tilfælde, hvor det kan være relevant at henvise til andre love og paragraffer, end den som afgørelsen er truffet efter. Det kan være tilfælde hvor andre regler omtales – eksempelvis som svar på borgerens bemærkninger. I disse tilfælde bør det fremgå, hvilken lov og paragraf, som afgørelsen er truffet efter, og hvilke love og paragraffer, der blot henvises til, fordi de af den ene eller anden årsag omtales i afgørelsen.

Mangelfuld begrundelse

Derudover oplever jeg afgørelser, hvor begrundelsen er forkert eller mangelfuld. 

Case:

I to sammenlignelige sager henvendte to borgere sig til mig (uafhængigt af hinanden), da de var frustrerede og overraskede over, at have modtaget et tilbagebetalingskrav på henholdsvis cirka 10.000 og 80.000 kroner I begge afgørelser stod der blot, at borgeren havde handlet mod bedre vidende. Det fremgik dermed ikke, hvad der lå til grund for kommunens vurdering af, at borgerne havde handlet mod bedre vidende. Størrelsen på tilbagebetalingskravene fremgik heller ikke af afgørelserne. Det var først da borgerne modtog opkrævninger på knap 10.000 og 80.000 kroner, at de reagerede. På dette tidspunkt var klagefristen udløbet.
Det er min opfattelse, at afgørelserne burde have indeholdt konkrete og individuelle redegørelser for de hovedsynspunkter, der havde være bestemmende for skønsudøvelsen, samt de faktiske omstændigheder, som var blevet tillagt væsentlig betydning for afgørelserne. Retsvirkningen af afgørelserne (beløbets størrelse), burde også have fremgået af afgørelserne, herunder hvordan man var kommet frem til beløbets størrelse. En tilstrækkelig begrundelse i de pågældende sager ville have givet borgerne mulighed for at vurdere, om de var enige i kommunens afgørelse eller ej.

Konkret og individuel vurdering

Case

En borger henvendte sig til mig, da vedkommende ønskede hjælp til at klage over en afgørelse. Begrundelsen for afgørelsen var, at kommunen, via en afgørelse fra Ankestyrelsen i en anden kommune, var af den opfattelse, at det ansøgte kun skulle bedømmes efter én paragraf (formentlig i strid med Ankestyrelsens praksis), og at det ansøgte i øvrigt aldrig kunne bevilges. Jeg havde efterfølgende en dialog med afdelingen om, at dette efter min opfattelse var at sætte ”skøn under regel.” Jeg anbefalede derfor, at der altid blev lavet en konkret og individuel vurdering af alle sager.

Brugen af standardløsninger

Jeg er blevet opmærksom på, at brugen af standardløsninger i visse myndighedsopgaver kan give udfordringer. Brugen af standardløsninger kan givetvis være en god ide af ressourcemæssige årsager på de områder, hvor afgørelserne er overvejende lovbundne, i modsætning til den type af sager, som i højere grad beror på et administrativt skøn. Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at de forvaltningsretlige sagsbehandlingsregler også gælder for standardskrivelser, herunder begrundelsespligten.

Case

På baggrund af en henvendelse er jeg blevet opmærksom på, at en afgørelse omkring tilbagebetaling af økonomisk fripladstilskud ikke opfyldte forvaltningslovens krav til en begrundelse. Rigtig mange sager/afgørelser om efterregulering af økonomisk friplads for dagtilbud kører ”automatisk.” Det betyder, at udregningen af efterreguleringen samt fremsendelse af afgørelsen med efterreguleringen udføres af et IT-system.

I den konkrete sag blev der derfor sendt en ”standardskrivelse” til borgeren om, at denne skulle ”efterbetale” et beløb på godt 20.000 kroner Borgeren henvendte sig efterfølgende til mig, da denne ønskede min hjælp til at forstå afgørelsen og udarbejde en klage. Begrundelsen for afgørelsen var en standardtekst, som blev brugt i sager hvor efterreguleringen skyldes svingende indkomst. Jeg havde dog selv svært ved at forstå afgørelsen, hvorfor jeg måtte henvende mig til afdelingen for at blive klogere på begrundelsen. Efter dialog med afdelingen kunne jeg konstatere, at begrundelsen faktisk var en anden end den, der stod beskrevet i afgørelsen.

Der var i virkeligheden tale om et tilbagebetalingskrav (og ikke blot en efterregulering). Begrundelsen var, at der var sket en fejl fra kommunens side angående registreringen af forældrene på adressen. Kommunen vurderede herefter, at forældrene havde været i ond tro omkring fejlen, hvorfor de nu skulle tilbagebetale et større beløb til kommunen. Den faktiske begrundelse var således en anden end den, der stod beskrevet i afgørelsen. Samtidig blev der i høj grad udøvet et administrativt skøn fra kommunens side.

Det er vigtigt at være opmærksom på, at ansvaret for en korrekt og fyldestgørende begrundelse hviler på den myndighed, som træffer afgørelsen. En myndighed som anvender afgørelsesmodeller, eventuelt fra en ekstern systemleverandør, må således i hver enkelt sag påse at eventuelle fortrykte dele af en begrundelse er korrekte, relevante og fyldestgørende i forhold til den konkrete sag. I modsat fald har kommunen ansvaret for om nødvendigt at korrigere og supplere den fortrykte del af begrundelsen.*

Jeg vil på den baggrund anbefale, at man er opmærksom på, og har en procedure for hvordan man håndterer de sager, som ikke passer ind i standardløsninger og fortrykte begrundelser.

Endvidere vil jeg generelt anbefale, at der løbende arbejdes med at sikre kvaliteten i kommunens afgørelser. Jeg står i den forbindelse gerne til rådighed for input og sparring.

Tør man klage som borger?

Jeg oplever med jævne mellemrum, at borgere udtrykker bekymring for at klage over kommunen. Både i form af deres henvendelse til mig, men også i form af klage over kommunens afgørelser. I store træk er de bekymrede for, at det vil påvirke behandlingen af dem og deres sag negativt, hvis de vælger at klage. Et konkret eksempel var en borger, som havde betænkeligheder ved at lade mig indlede en dialog med forvaltningen omkring borgerens sag. Borgeren oplevede, at når denne gav udtryk for utilfredshed over sagsforløbet, så fik borgeren at vide, at denne ikke var samarbejdsvillig. Et motiv man som forælder for eksempel ikke ønsker sig i en sag om samvær med et anbragt barn.

Som kommune er det svært at gardere sig imod, at, at nogle borgere tillægger kommunen motiver, som umiddelbart virker grundløse og i nogle situationer helt absurde. Omvendt bør man altid være nysgerrig på årsagen til, at nogle borgere sidder med denne bekymring. Kan der måske været noget i kommunikationen med borgerne, som kan blive bedre, så denne frygt kan mindskes?

Hermed en forsigtig opfordring til at man altid formidler til borgerne, at det vigtigste i sagen (også for kommunen) er, at sagen får den korrekte behandling og resultat. Samtidig kan der være stor værdi i den (positive) vejledning om muligheden for at klage. Derudover kan man måske blive bedre til at minde sig selv og hinanden om det positive i at modtage en klage. En mulighed for at blive endnu dygtigere til sit arbejde.

Retssikkerhed - nytter det noget at henvende sig til en borgerrådgiver?

Som borgerrådgiver er jeg naturligvis af den opfattelse, at funktionen i høj grad har sin berettigelse. Det gælder også selvom der findes egentlige klageinstanser, herunder tilsyn, samt muligheden for at gå til Ombudsmanden. I den forbindelse vil jeg præsentere et konkret eksempel på en sag, hvor funktionen i høj grad har gjort en forskel for borgerens retssikkerhed:

Case

En forælder til en ung borger henvendte sig i foråret 2021 til mig angående den unge borgers sag. Borgeren var blevet sanktioneret i sin forsørgelsesydelse tilbage i efteråret 2020, hvilket nu havde store økonomiske konsekvenser for borgeren. Borgerens kognitive udfordringer gjorde, at borgeren ikke havde reageret på den partshøring og den afgørelse, som borgeren havde modtaget angående sanktionen. Det var først flere måneder senere, at borgerens forælder blev opmærksom på sanktionen. På dette tidspunkt var klagefristen for længst udløbet. Borgerens forælder henvendte sig først og fremmest til mig, fordi de ikke forstod hvorfor borgeren nu havde en stor gæld til kommunen.

Jeg hjalp i den forbindelse med at få dette klarlagt. Gælden skyldtes en sanktion angående et forhold tilbage i efteråret 2020. Borgerens forælder oplyste, at den manglende reaktion på afgørelsen skyldtes, at borgeren havde særlige udfordringer med bl.a. at håndtere kontakten til det offentlige, herunder at tjekke og reagere på digital post. Det viste sig yderligere, at borgeren var bevilget socialpædagogisk bistand efter SEL § 85 et andet sted i kommunen til netop denne udfordring. Samtidig blev det gjort gældende, at borgerens udfordringer også havde en tæt sammenhæng med det forhold, som havde udløst sanktionen. Jeg tog derfor kontakt til forvaltningen og spurgte, om de var opmærksomme på borgerens udfordringer, hvilket ikke var tilfældet. Jeg havde efterfølgende et dialogmøde med forvaltningen omkring sagen. Vi blev enige om, at dette var en oplysning af så væsentlig betydning for sagen, at der var en vis sandsynlighed for, at sagen ville have fået et andet udfald, hvis oplysningerne havde foreligget i forbindelse med kommunens stillingtagen til sagen. Vi blev derfor enige om, at forvaltningen skulle genoptage sagen på ulovbestemt grundlag.

Kommunen traf efterfølgende en ny afgørelse, men fastholdt afgørelsens resultat: En sanktion af borgeren. Den nye afgørelse gav dog borgeren en ny mulighed for at klage. En mulighed af stor retssikkerhedsmæssig værdi. Jeg hjalp i den forbindelse borgeren med at udforme en klage. Sagen blev efterfølgende sendt til Ankestyrelsen. Jeg er sidst på året blevet orienteret om, at Ankestyrelsen har omgjort kommunens afgørelse. Borgerens sanktion er ophævet, og borgeren står ikke længere med en stor gæld til kommunen til stor lettelse for borgeren.

Case

I foråret 2021 blev jeg via en henvendelse opmærksom på, at kommunens afgørelser omkring fradrag i borgernes offentlige forsørgelsesydelser ikke indeholdt en klagevejledning. Efter en konstruktiv dialog omkring dette var der enighed om, at det burde der være. Det skyldes, at der måned for måned var tale om forvaltningsretlige afgørelser, og ikke blot en ”udbetalingsmeddelelse” som først antaget af afdelingen. Det medfører selvfølgelig, at afgørelserne skal indeholde en klagevejledning.

Retssikkerhedsmæssigt er det problematisk, at der ikke har været sendt klagevejledninger ud i alle disse sager. Kommunerne stod imidlertid overfor at skulle tage et nyt ”system” i brug på dette område (der var tale om en standardløsning, som ikke blot kunne rettes af kommunen) hvorfor det ikke gav mening at arbejde på at løse problemet på daværende tidspunkt. Løsningen på problemet blev imidlertid, at der blev sendt et brev ud til alle ydelsesmodtagere, hvor de blev oplyst om muligheden for at klage. Dette dog først fra sommeren 2021, da denne løsning efter det oplyste ikke var helt så enkel at få sat i gang. Efter det oplyste eksisterer problemet ikke længere, da det nye system nu er taget i brug (fra november måned 2021), og hvor afgørelserne indeholder en klagevejledning.